公共利益指的是在能够满足一定的社会条件或特定范围内，所有人生存、需要、享受、发展、具有公共效用的资源或条件。

在我国法律体系中，《宪法》《物权法》《土地管理法》均规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但对于公共利益的界定问题，却都没有涉及。直到2011年国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，其中第八条在我国立法史上首次界定了公共利益。

可以动用国家征收权的门槛就是“公共利益”。因此，对公共利益作相对合理界定以保护私权是物权立法的应然之举。最根本的目的是为实现物权法的基本目的定分止争，实质就是防止公权力以公共利益为幌子侵犯私权，引起权力纷争。对公共利益的界定，直接关系到地方政府的强拆空间。

基于公共利益此种特征，以及我国并未对公共利益概念进行明确的现状，导致司法实践中公共利益被滥用的现象异常严重。尤其在土地及房屋征收领域，行政机关以公共利益之名侵害公民合法权利的违法行为屡见不鲜。凡行政决策，只要举起公共利益的大旗，便可畅行无阻，相关的法定程序成了走过场，对个人补偿的合理性与合法性亦被忽略。

实践中仍存在的问题：

1、以公共利益之名行商业开发之实

随着经济发展的浪潮，全国各地征收拆迁活动进行得如火如荼。在此期间，出现大量以公共利益之名进行商业开发的违法征收项目。在笔者曾经办理的案件中，就出现过以扶贫搬迁项目的名义建设别墅区、以棚户区改造的名义建设世贸商城、以城中村改造的名义进行旅游开发项目建设等诸多违法情况。这些商业开发项目在披上了“公共利益”的合法外衣之后，使得审批程序中绿灯大开。

2、以公共利益之名侵夺个人财产

集体土地房屋征收过程中，在大部分村民已经签订补偿协的情况下，未签约村民被以公共利益为由强制搬迁的情况时有发生。笔者在办案过程中就曾遇到过此等荒唐的事情。

某地村委会在部分村民尚未签订补偿协议的情况下，以所谓公共利益、集体利益为由向未签约村民下发了所谓的《帮助腾退告知书》，打着推进项目进度、确保全体村民利益的大旗，要求未签约村民认清形势，如果在规定的期限内仍不能达成协议，村委会将依据村民代表会议通过的所谓决议内容对未签约村民采取帮助腾退的方式进行搬迁。所谓帮助腾退，也就是强制拆除房屋。

我国《村民委员会组织法》第二十七条第二款明确规定，村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。可见，村委会无权通过村民会议或村民代表会议的方式，对村民的个人财产进行处分。依据所谓村民代表会议决议，对村民进行的所谓帮助腾退行为，是严重违法的行为！如此腾退搬迁，不啻于抢劫。

3、以公共利益之名放纵违法行政

根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。

对应当撤销之行政行为确认违法，本身是维护社会公共利益之下的不得以举措。但在实践中，却成为了违法行政行为有恃无恐的挡箭牌。

在土地及房屋征收领域，当被征收人就违法的征地批复、征收决定等行为提起诉讼时，人民法院通?；嵋怨怖嫖?，仅仅确认相关行政行为违法，而不会作出撤销判决。在实际上并非是因公共利益需要进行征收的情况下，这样一纸确认违法判决，对被征收人来说，不过是告诉他过去的就让它过去。因为所谓的公共利益，行政机关并没有因其违法行为受到任何惩戒，违法行政照旧。

公共利益是行政管理之基础，促进公共利益最大化是现代行政管理之根本目标。但公共利益最大化绝不意味着个人利益最小化，甚至个人利益被肆意践踏。以公共利益为名实施的任何行为，均需以不侵害个人利益为前提，为公共利益让步的个人，必须得到合法、合理的补偿。否则，公共利益便会成为违法行为的幌子。实践中，立法、执法、司法机关应充分发挥各自职能，利用各个环节予以制约，方能避免公共利益被滥用。

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1、《宪法》第10条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿?！?/p>

《宪法》第13条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿?！?/p>

2、《物权法》第42条：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产?！?/p>

3、《土地管理法》第2条：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿?！?/p>

4、《征收条例》第2条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿”。

从上述法条可以看出，无论是国家根本法，还是专门调整征地拆迁方面的法律，都明确了土地和房屋征收的前提——为了公共利益的需要。

“为了公共利益的需要”具体是指什么？

在此前的法律法规中，虽然经常有“为了公共利益的需要”的说法，但法律一直没有明确何为“公共利益”，因而关于“公共利益’如何界定的问题也一直是学者们研究和讨论的主题之一。在《征收条例》中，法律对“公共利益”作出了较为明确的界定。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条的规定，为了公共利益的需要包括为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等目的。

“为了公共利益的需要”包括哪些情形？

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条列举了六种具体情形，分别是：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源?；ぁ⒎涝旨踉?、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

在这六种情形中，需要强调的是第四、第五种。

所谓“保障性安居工程”，主要是指政府在对中低收入家庭实施分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。

国有土地上房屋征收一般涉及两种情况：一是城市和国有工矿棚户区改造，以及林区、垦区棚户区改造；二是廉租房、经济适用住房、限价商品房、公共租赁房屋等。

同时，旧城区改建应符合以下条件才属于公共利益的需要：（1）由政府组织实施；（2）符合《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，根据《城乡规划法》第31条的规定，不损害历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模的旧城区改建才属于公共利益需要；（3）应当是对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。

实践中，有的是为了商业开发、娱乐建设而进行征地拆迁，项目审批即不合法；也有的征地拆迁项目在审批时打着“公共利益”的幌子，但是审批通过之后却行商业开发之实。不管哪一种，都是违法的！

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公共利益是进行征拆的唯一目的

公共利益的需要是判断土地征收行为是否合法的首要标准。

当被拆迁人得知自己的房屋要被征收时，首先就要判断征收行为是否以公共利益为目的，这是法律赋予被拆迁人的第一道保护屏障。

如果遇到政府征收房屋不是以公共利益为目的，被拆迁人有权对征收说“不”！

因此，对公共利益的界定就十分重要。什么是公共利益？公共利益的判断标准是什么？

目前，不管是理论界还是实务界，对公共利益的界定都存在一定争议。比如，要建一座五星级酒店，有人认为这属于高档消费，不符合大多数普通人的消费需求，不属于公共利益；有人认为可以在一定程度上增进就业，带动附近的消费需求，属于公共利益的范畴。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第八条对属于公共利益的情形作了列举：

1、国防和外交的需要；

2、由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

3、政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源?；ぁ⒎涝旨踉?、文物?；?、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

4、由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

5、由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

6、法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

虽然最后有一项是“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”，但常见的征收不外乎前面五种情形。

不过，这五条规定看似界定了公共利益的范围，但实际执行中是否属于公共利益的界定，还是由市、县级人民政府自己说了算。这就产生一些打着“旧城改造”“棚户区改造”的名号实际搞商业开发的个案。

因此对被拆迁人来说，有必要学会辨别一个具体征收项目是否真的是出于公共利益的需要。

被拆迁人如何判断是不是公共利益？

首先，判断征收名目是不是符合《征收条例》列举的那五条情形（具体见上文）。

这五条情形是行政法规明文规定的，如果征收事项都不在这个范围中，那么其公共利益属性就得打个问号了。

以下是一些常见的公益建设需要的情形：

1、国防设施；

2、能源、交通、水利等事业发展；

3、科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源?；?、文物?；ぁ⑹姓玫仁乱捣⒄?；

4、廉租住房、经济适用住房等保障性住房；

5、棚户区改造、城中村改造、危旧房改造等；

6、学校、幼儿园、医院、敬老院等公益及福利事业；

……

其次，对符合上述情形的征收事项再进一步严格判断。

比如“城中村改造”和“危旧房改造”，虽然已经符合上述五条情形之一了，但是还要注意，这并不意味着所有的“城中村改造”“危旧房改造”都是出于公共利益的需要。

还要查看“城中村改造”是否是严格依照城乡规划法等有关法律规定，是否有益于不确定多数人，是否对增加就业、改善环境、提高生活水平有明显的作用；对于危旧房还要看相关部门有没有出具危房鉴定等官方文件，绝对不是可以随意定性的。

只有做了进一步的明确，才可以认为“城中村改造”“危旧房改造”属于公共利益项目，否则就不能免除“以公共利益之名行商业开发之实”的嫌疑。

最后，还要再用一次排除法来把上面两步判断的漏网之鱼抓住。

以下这些情况，需要排除在公共利益之外

牟取土地非法利益；严重破坏环境；违反比例原则；明显超出经济发展状况；为非国计民生企业牟利等。

总结提示

最后，还需要被拆迁人正确理解的一点是：法律意义上的“公共利益需要”，其实是不排斥开发商等企业参与项目的。

棚户区改造项目往往范围广大，如果都由政府出资进行建设，就会难以避免效率低下，很可能会持续很多年，也不符合市场经济发展的客观规律。

作为被拆迁人，鉴别征收项目是否符合公共利益的落脚点还是审查房屋征收决定的作出程序是否严格合法。

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