合村并居的必要性

1、合村并居是社会发展的必然趋势。我们国家作为一个人口大国，随着物质生活水平的提高，许多农村的人均房屋面积和宅基地面积远远超过了国家规定的标准。另外一方面，鲁西南地区人均耕地面积仅1.1亩左右。许多地区还达不到这个标准，人地矛盾在山东地区特别突出。另外国家对于美丽乡村建设十分重视，想要建设美丽乡村势必要改善原本落后的村容村貌。

2、传统村庄分布过于分散，不利于统一建设农村基础配套设施。山东省总共约有83,000个行政村，而自然村的数量更多。平均每个行政村的户籍人口数约为700多人，而常住人口比这更少，许多农民选择进城或者外出务工，平时大部分时间根本不在村里居住。

3、行政村数量过多，导致村两委带来的财政负担过重和行政效率低下。麻雀虽小，五脏俱全，许多行政村规模过小，但是村两委配置一样不少。除了财政拨付工资以外，再加上村内一些临时工作都需要村委会或者上级财政补贴。势必给基层单位造成一定的经济压力！最终浪费的都是纳锐人的钱。

就“合村并居”来说，农民的土地不存在国家征收问题，这是和城区的棚改完全不同的。因为城区村棚改后土地收归国家，农民转为城镇居民，从此不再拥有土地红利。而农村“合村并居”，只是居民点的合并，居住方式的改变，而农村的土地仍然归农民所有，农民的承包权不会因此受到影响。

所以，“合村并居”的安置补偿，主要是指农民宅基地的安置补偿。一般来说，各地的政策基本一致，对于农村一户一宅的合法宅基地，通?；岵扇〔ǖ骰坏姆绞剑丛此械恼孛婊?，按照一定的比例，适当增加农民新居的建筑面积。对于农民合法拥有的，超出一户一宅以外的宅基地，通常是采取货币补偿方式，根据房屋质量和使用年限，统一作价进行补偿。非农业人口通过继承取得的农村房屋，一般也会按照货币补偿的方式进行补偿。但是，没有合法手续的农村房屋，农村空闲宅基地，都不会进行补偿，而其他合理的临时建筑，会根据情况给予适当的补偿。

合村并居的问题

“合村并居”补偿标准和赔偿费用过低。尽管全省各地方还没有出台具体的补偿措施和标准，但是根据以往的试点工程和相关经验。合村并居拆迁补偿费用和标准无法让人满意。许多地方甚至存在着拆迁旧房子之后无法换购一套新房。造成有些老百姓拆掉旧房子之后一直在外流离失所。

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但山东的合村并居举措受到了“三农”问题专家、中国人民大学乡村建设中心主任、福建农林大学新农村发展研究院副院长温铁军的批评?！敖谝咔槎窕讼低承晕；?，有些地方搞‘合村并居’，主要是由地方严重的债务压力引起的。”他认为，为解决这一问题，有些地方就利用集体建设用地可以直接入市、发达地区本地的地票交易可以跨区等政策，推进“合村并居”，搞大拆大建，目的就是尽可能拿到土地指标。

合村并居在各地叫法不同，有称之为“合村并点”或“合村并镇”的，山东省也并非首创，但山东是做得较早的，其合村并居工程可以追溯到2001年。当年山东省人民政府出台了关于规范“小城镇建设”的第47号文件就对“合村并点”进行了说明。

在2020《山东省村庄布局专项规划》研讨会之后，各地纷纷积极响应，加速“合村并居”步伐。

一、 山东胶州460个行政村，即将合成82个农村新型社区。

2020年4月29日，胶州合村并居正式启动，2020年6月2日，青岛市政府采购网发布了《胶州市规划服务中心胶州市合村并居村庄规划项目二次招标公开招标公告》。胶州“合村并居”项目分为两个标段，第一标段将现有的380个现有行政村将整合行政村形成67个农村新型设区，第二标段80个现有行政村整合成15个农村新型社区，规划近期至2025年，远期至2035年，村庄环境提升将从4个方面进行整治。

二、 泰安肥城市人民政府网站发布仪阳街道办事处石西村等八村村庄连片规划（2020-2035年）批前公示。

1、规划名称：仪阳街道办事处石西村等八村村庄连片规划（2020-2035年）

2、规划范围：涉及肥城市仪阳街道办事处石西村、石东村、石北村、张袁村、百忍村、三山坡村、河洼村、沙沟峪村等八个村庄，规划范围总用地面积2021.52公顷。

3、公示阶段：批前公示

4、公示时间：2020年6月6日至7月6日

三、今年底，德州县域层面基本完成村庄布局工作。

截至2020年5月20日，德州全市129个涉农乡镇（街道)村庄布点工作已完成现状调研120个、完成民意调查108个、完成镇级方案上报81个、完成镇级方案合理性论证23个，下一步，德州市自然资源局将继续加强督导调度，确保6月底前按时完成德州市村庄布点工作。

5月28日上午，市政府新闻办召开全市“重点工作攻坚年”第三场新闻发布会，市自然资源局、市民政局、市农业农村局、市地方金融监督管理局4部门的负责人走进新闻发布厅，权威发布我市“推进乡村振兴率先突破改革攻坚”重点工作情况。市自然资源局党组成员、副局长、新闻发言人李德洪围绕推进农村土地制度改革、合村并居介绍有关情况 。

四、 2020年5月14日至15日，临沂市兰陵县村庄规划专家评审会召开，会议邀请省内知名规划专家进行了严格评审

在实施“乡村振兴”国家战略的要求下，兰陵县委县政府根据省市关于乡村振兴的具体要求，立足县域实际，确立了实施打造乡村振兴战略“兰陵标杆”的总体工作要求。

本次53个村庄规划的评审标志着兰陵县乡村振兴工作取得了阶段性的成果。规划的编制参照《山东省村庄规划编制导则（试行）的通知》的要求，结合各村庄区域位置、产业优势、文化底蕴、群众需求等因素，以“多规合一”为遵循，与村庄布局规划、村庄建设发展规划和美丽乡村建设实施方案进行紧密衔接、无缝对接，从根本上最大程度满足了群众当前及今后一段时间内的产业发展、文化建设等方面的迫切需求。

专家组认真听取了编制单位的详细汇报，对向城镇、尚岩镇、矿坑镇等三个乡镇的53个村庄规划进行了详细评审，从不同专业角度对编制成果进行全方位的评价，规划成果全部通过评审。

关于“合村并居”式的农村改造，或许对中国农村来说，迎来了崭新的契机，同样也是历史性的、创造性的发展措施。

五、“合村并居”政策和规划原则

“五不变一不降低”政策

1、合村后，原建制村的土地承包关系不变

2、各类承包租赁合同及合理优惠政策不变

3、村级资产，债权债务不变

4、自然村村名不变

5、村民福利待遇不变

6、原退休干部的生活补贴标准不变

“五不变一不降低”的政策的施行首先从心理上解决了村民的担忧，让村民理解并接受“合村并居”的形式。

优先规划的村庄类型

1、空心村：人口流失特别严重，这类村庄无论是劳动力还是村民的生活水平都是低下的，并且占地的面积与其他发展好的村庄一样，造成大量的土地不能妥善的处理，甚至是浪费。

2、项目村：因重大项目需要拆迁，这类村庄因为本身也涉及拆迁，是“合村并居”优先规划的村庄类型。

3、贫困村：村庄发展滞后，生活条件恶劣。这类村庄因为各种原因始终无法得到良好的发展，造成村民生活水平低，“合村并居”的宗旨也是为了乡村的发展和建设，从而改善村民的生活水平，所以也是优先规划的村庄。

对村民的影响

1、有利影响

（1）提高村民生活水平

搬进农村社区，无论是居住环境、还是基础建设、交通通讯等都要比农村自建房的时候方便且舒适，生活的水平随之提高。

（2）节省土地，增加耕地面积

农民搬入农村社区退出很多的宅基地，这些宅基地通过复垦可以继续用于耕地。这样提高了土地的使用率，避免了因为空心村或者劳动力等问题闲置浪费。

（3）易于管理

以前的村庄小且分散，有因为大部分的村庄有家庭宗派式的管理，在整体的乡村规划和发展管理都非常有难度，“合村并居”后，这类问题会大幅度得到改善。再者，退出的土地和耕地可以采取流转的方式，土地综合管理，增加了土地的使用率。

2、村民担忧

（1）拆迁频繁，整村搬迁

在村庄合并成社区的过程中，避免不了要将原村民宅基地、宅基地上房屋进行拆迁改造、合并成为新型社区，在此过程中会出现房屋征收、土地征占、征收不合理等现象，因此，政策的落地与百姓生活水平之间的平衡关系，将会成为核心关注点。

（2）生活成本提高

农民的经济来源是土地，“合村并居”部分农民退出宅基地、耕地，那么就失去了最主要的经济来源。对于未来土地的分配、收入分配形式，以及政策中提及的“企业帮扶”等规划，目前均属于未知数。

（3）就业问题

长期在农村生活的农民，绝大部分留守村庄的老人，这类群体再就业的难度很大，在失去了原始土地以及经济来源之后，就业问题就会成为“合村并居”农民最急需解决的问题。

（4）生活方式问题

村民在当地多年的生活圈子，亲朋旧友之间的距离，会因环境的变化而适当发生改变，统一搬入楼房后，也会有诸多的不适应，尤其是还在继续耕地的农民，他们的农机、粮食等存放问题，也许会成为新的问题。

（5）补偿标准低

如果在拆迁改造过程中，补偿标准过低，农民还需自掏腰包搬入农村社区，这样的方式不但没有改善农民的生活，相反的还有可能造成更大的经济压力，农民不仅不愿意接受，还会产生对抗情绪。

最后，从整体的规划和趋势来讲，“合村并居”的出发点和政策是好的。只是需要因地制宜的去推进，切不可为达到既定规划，就实行一刀切。另外，根据中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划2018-2022年》规定，尊重农民意愿，经村民代表大会同意，不得强制农民搬迁和集中上楼。如果您所在的地方，因“合村并居”产生了重大变化，导致农民本身生活水平急剧下降，请第一时间联系专业律师，从法律角度捍卫自身合法权益，最大程度地保障农民的生活水平不被降低，有效、有方式地推进“合村并居”政策平稳落地。

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【“合村并居”缘何饱受质疑？】

“合村并居”又叫“合村并点（镇、城）”，是地方在土地综合整治中创设出的新概念，大致意思可从字面上窥见一斑，即基于农村人口多，村庄规模小、密度大的现状，将几个临近的自然村整合为一个大型农村居住社区，再拆除村民原有的老旧散乱房屋，实现土地资源的集约高效利用。

在上述“合村并居”项目的过程描述中，“拆旧建新”是其中难以回避的重要环节。按此前多年开展试点的经验，合并模式可能多达数种，但无论哪一种，拆旧建新都是绕不过去的“坎儿”，也是矛盾隐患集中存在的环节。

我们来看山东省临沂市中级人民法院在（2019）鲁13行终102号行政裁定书中对合村并居的一段理由阐述：

长期以来，自然村数量多、规模小、分布乱，严重影响着城镇化进程和社会主义新农村建设。为优化农村治理结构，改善农民生活环境，更好的集约土地发展农业，山东省诸多地区开展了合村并居的综合性改革举措，将若干临近的自然村或建制村统筹整合为较大的建制村，并逐步建立农村社区。

合村并居，关系到历史沿革、风俗习惯、地缘关系、自然条件等因素，涉及生产结构、空间布局、管理体制的调整和重组，既敏感又复杂，主要通过村民自治、政府指导、政策规定予以支持和规制。

根据《中华人民共和国土地管理法》第十条等的规定，合村并居并不当然意味着原村庄农民集体所有的土地权属发生改变，结合政策规定和现实需要来看，合村后，在农民集体所有的土地经依法重新登记造册、核发证书、确认所有权以前，原村庄包括农民集体所有土地在内的村级资产通常不变。

据此可知，合村并居并不必然通过土地征收形式实现，很多拆旧建新都是单纯意义上的“城中村改造”拆迁，即仅针对农村宅基地上房屋“拆旧建新”，并不牵涉集体土地征收为国有的过程。

【“合村并居”中的大拆大建，如何保障补偿安置权益？】

在此情形下，宅基地上房屋的拆迁并不依据新修订的《土地管理法》所规定的补偿安置标准、程序，而是如前述裁判中所述主要靠“村民自治、政府指导和政策规定”来落实。

一言以蔽之，此时的拆旧建新是没有明确的法定程序和补偿标准的，是一种所涉村集体自主自愿的行为。

山东省人民政府《关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》中指出，凡纳入增减挂钩项目区进行改造的村庄，首先要妥善安置好农民生产生活，做到先建后拆，建一批、搬一批、拆一批、复垦一批……

必须充分尊重农民意愿，保证农民的决策权、知情权和参与权，让农民群众全程参与项目的决策、实施、监管和验收……

土地综合整治要做到积极稳妥、实事求是、先易后难、量力而行，不得强迫命令，不搞“一刀切”，坚决避免强拆强建。

实践中，因“合村并居”项目所引发的拆迁补偿安置纠纷并不鲜见，小编提示广大农民朋友注意以下3方面问题：

一是要通过村民会议、村民代表会议等途径明确表达意见和诉求，有力监督村集体和村委会代表村民利益，稳妥审慎参与合村并居。

如政策规定所述，“不得强迫命令，不搞一刀切”，显然这是需要落到实处的。必要时，村民可通过申请听证的途径来与当地自然资源、农业农村等部门的负责人面对面沟通，实现信息对等。

二是对“拆旧建新”环节所适用的补偿安置方案要重点关注，对补偿不满时要及时咨询专业律师的意见，对其中的具体行政行为可依法提起复议或者诉讼。

“合村并居”本身并不是一个可诉的行政行为，但因其所引发的征收拆迁、城中村改造中的对某一特定农户的居住权益产生实质影响的行为是可诉的。

无论这个行为在实践中的名称叫做什么，是否是以“村民会议决议”等形式作出的，村民都有权考虑诉讼途径救济，这点大家一定不要含糊。

三是坚决拒绝各种名义的强拆行为。一般而言，所谓“政府指导”并不具有强制性，“帮拆”才是城中村改造等项目中的主要推行模式。

但诚如小编此前多次指出的，由村民自发自愿组织的所谓帮拆行为毫无法律依据，各种要求某户农民配合改革的“大帽子”也不能被拿来否定村民的合法财产权利和强拆房屋所应遵循的法律规定。

大拆大建，无疑是不符合农村土地制度改革的原则的，而其中掺杂的强拆强建则更应被行政法治所明确摒弃。

小编最后要强调的是，“合村并居”项目根据具体情况的不同而有其积极的意义，并非一定“不好”。在确保农民利益不受侵害，居住条件不被降低的前提下，参与、配合改革试点举措从来都是值得积极鼓励的。自愿、公平补偿之下，对于合村并居类项目，我们或许会有完全不同的审视结果。

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